Конституция Украины не предусматривает ни конституционного собрания, ни возможности написания нового Основного Закона — только поправки к действующему. Такая возможность исключена и в абсолютном большинстве действующих конституций мира. Тем не менее периодически появляются новые конституции и обычно это появление является результатом общественного консенсуса и никаких протестов не наблюдается. Воля народа — наивысший закон в демократическом государстве. И, думаю, не нужно спорить по поводу того, что эта воля стоит выше незыблемости конституции. Проблема только в том, чтобы конституционные изменения отражали реальное волеизъявление, а не фиктивное.

У ЮЩЕНКО САМАЯ АНТИДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ ИДЕЯ! 

Совместимо ли конституционное собрание с демократически избранным парламентом

Неюбилейная годовщина

8 декабря Украина отмечает третью годовщину существования Конституции в нынешнем виде, то есть принятия политреформы, которая, впрочем, стала воплощаться практически менее полутора лет назад.

Еще до начала ее реализации мы слышали немало авторитетных голосов о том, что реформа плоха. В последние месяцы эти голоса были слышны еще отчетливей, и лишь проблемы с созданием коалиции и правительства временно отодвинули эту тему из центра политического дискурса. Громче всего о необходимости менять Основной Закон говорят в президентском лагере, не скрывая, что изменения должны усилить позиции главы государства. Но и все прочие парламентские политические силы неоднократно высказывались за изменение Конституции.

Зачастую их высказывания были весьма туманны по части направленности изменений (особенно это касается «регионалов»). Но главное — что среди политической элиты существует консенсус по поводу того, что Основной Закон надо менять, хотя и нет консенсуса по поводу направленности изменений.

Очевидно, что если бы политреформа действительно удалась, то желание изменений было бы куда более ограниченным. И дело здесь не в субъективном факторе. Приходилось читать в тех же «2000» рассуждения о том, что политики сетуют на сложность реформы, дескать, они просто до нее не доросли, ибо, например, и музыка Баха и Бетховена, сложна и требует от исполнителя особой подготовки. Не могу с такой мыслью согласиться, поскольку между сложностями конституций и классической музыки есть принципиальное различие. В музыке не только допустимы, но и приветствуются различные трактовки, вытекающие из сложности произведения, а в политике такие трактовки в лучшем случае создают правовую неопределенность, в худшем — ведут к гражданской войне.

К тому же на деле никакой сложности в пореформенной редакции Конституции нет. Проблема в другом — благая цель перехода к парламентской демократии европейского типа не была реализована, ибо авторы реформы остановились на полпути, создав систему, не имеющую аналогов ни в мире, ни в нашей истории — когда президент, в отличие от времен Кучмы, уже не имеет полномочий творца национальной политики, но в отличие от европейских стран, имеет огромные возможности для блокирования политики правительства.

О многих недостатках политреформы мы уже писали и сейчас не собираемся повторяться. Ясно, что Конституция требует совершенствования. Однако главная проблема не в том, что по поводу направленности совершенствования нет консенсуса между ведущими политическими силами. Еще большая проблема в технологии внесения поправок. И здесь надо обратить внимание на широкую распространенность идеи конституционного собрания как особого органа, который и разработает новый Основной Закон.

Эта идея активно муссируется не только президентской стороной, но и представителями различных НГО. А на днях 3-й украинский муниципальный форум, собранный Ассоциацией городов Украины, призвал президента созвать конституционную ассамблею.

О технологии формирования КС писалось очень расплывчато, зато очень четко озвучивалась мысль о том, что поскольку парламентариям свойственно писать конституции под себя, депутаты конституционного собрания должны в будущем лишиться права на парламентский мандат и на занятие государственных постов. Дескать, именно такие «одноразовые» депутаты и создадут хорошую Конституцию.

Сергей Лозунько уже дважды писал в «2000» на эту тему, сосредоточившись на неконституционности самого института конституционного собрания. Со всеми мыслями, высказанными в этих материалах, я в принципе согласен. Однако необходимо отдельно и особо сказать то, что бытование на высоком уровне идеи конституционного собрания уже само по себе является безусловным симптомом серьезнейшего кризиса украинской демократии.

Разумеется, в украинском обществе вызревает очень много идей, в том числе вполне безумных или чудовищных. Но мы ограничимся идеями, которые широко распространены в элите и имеют шанс на воплощение, и подчеркнем, что нет в украинских условиях более антидемократической идеи, чем конституционное собрание.

Да, Конституция Украины не предусматривает ни конституционного собрания, ни возможности написания нового Основного Закона — только поправки к действующему. Такая возможность исключена и в абсолютном большинстве действующих конституций мира. Тем не менее периодически появляются новые конституции и обычно это появление является результатом общественного консенсуса и никаких протестов не наблюдается. Воля народа — наивысший закон в демократическом государстве. И, думаю, не нужно спорить по поводу того, что эта воля стоит выше незыблемости конституции. Проблема только в том, чтобы конституционные изменения отражали реальное волеизъявление, а не фиктивное.

Кто и когда созывал конституционные собрания

Теперь о конституционных или, как их еще называют, учредительных собраниях. Действительно, ими был разработан ряд основных законов в различных странах, которые в одних случаях вступили в действие сразу, в других — после подтверждения на референдуме. Из действующих конституций надо назвать американскую, итальянскую, австрийскую, португальскую, норвежскую, российскую, румынскую, эстонскую, а также конституции ряда стран Латинской Америки (в Эквадоре и Боливии конституционные собрания работают и в настоящее время). Из прежних стоит вспомнить прежде всего французскую конституцию 4-й республики (1946—1958) и Веймарскую конституцию Германии (1919 — 1933, формально по 1945-й).

Абсолютное большинство названных и неназванных прецедентов конституционных собраний подпадает под три категории.

Первая — создание (или воссоздание) новых независимых государств. Так было со странами, появившимися на карте после I мировой войны (например, Австрийская республика, Литва, Эстония и т. д.) либо в результате деколонизации (Индия), а в некоторых случаях еще раньше. Так, самая старая европейская конституция — норвежская — принималась подобной ассамблеей еще в 1814 г. Хотя формально в этом случае речь шла не о полноценной государственности, а о статусе Норвегии как государственного образования, находящегося в унии со Швецией (до этого она входила в состав Датского королевства). Превращение Норвегии в полноценное независимое государство в начале века не потребовало конституционного собрания. Соответствующие поправки были приняты парламентом.

Также не созывались подобные собрания, когда решения о независимости принимали парламенты федеративных единиц распадающегося государства. Эти же парламенты затем и одобрили конституции. Так было, в частности, в Чехии, Словакии, державах бывшей Югославии, Литве и Латвии (в последней, впрочем, речь шла не о принятии нового Основного Закона, а о восстановлении довоенного).

Похожий сценарий реализовался и в Украине, только процесс здесь затянулся и утверждал Основной Закон парламент, избранный уже в независимой стране.

Особняком стоит Эстония. Здесь конституционное собрание было создано на паритетных началах верховным советом, избранным еще в 1990-м в СССР (но твердо настроенным на независимость) и праворадикальным конгрессом граждан, который отказывал верховному совету в легитимности как оккупационному органу.

Хотя конгресс не представлял параллельной власти, верховный совет пошел ему на такие уступки, поскольку подобная технология позволила еще больше консолидировать этнических эстонцев и минимизировать влияние русской общины на принятие Основного Закона.

Вторая категория — конституционные собрания, возникающие при переходе от тоталитаризма или авторитаризма к демократии, когда на момент появления таких собраний в стране отсутствует общественно легитимный, демократически избранный парламент, и зачастую все институты власти ликвидированы оккупационными войсками.

Так было после свержения фашизма в Италии и Германии (имею в виду нынешнюю конституцию ФРГ), диктатуры Каэтано-Томаша в Португалии, Чаушеску — в Румынии, талибов в Афганистане и Саддама Хусейна в Ираке. Так нередко происходило и в ряде латиноамериканских стран при переходе от военных режимов к демократии.

В то же время в ряде случаев изменения в конституции при таком переходе от тоталитаризма к демократии проходили по другому, эволюционному сценарию, поскольку эволюционным был и сам переход. Прежний парламент (зачастую под давлением непарламентской оппозиции) принимал закон о свободных выборах, появлялся демократический парламент, который и разрабатывал конституцию. Так было в Испании и большинстве стран Восточной Европы (кроме Румынии).

Наконец, третья категория — конституционные собрания, возникающие вследствие либо массового общественного недоверия политическим институтам, либо навязывания ведущей политической силой своей воли.

Так, разгром Франции в 1940-м и капитулянтская позиция большинства представителей власти во время оккупации объективно обусловили и необходимость новой конституции, и такой способ ее принятия. То же можно сказать и о Веймарской Германии после свержения кайзера Вильгельма. Напомним, что и при кайзерах в стране существовал демократически избранный рейхстаг. Он был менее полновластным, чем британский и французский парламент, хотя говорить об отсутствии плюрализма не приходилось. Но эта система привела Германию к краху в Первой мировой. Поэтому потребовалась ее радикальная ломка.

А в Латинской Америке конституционные собрания возникали на фоне массового недовольства неспособностью власти решить социально-экономические проблемы или погасить гражданские войны. Нередко такой механизм запускался харизматичными лидерами как правого (Фухимори в Перу), так и левого (Чавес в Венесуэле) толка. Однако обычно конституционные собрания возникали не по одному желанию лидеров страны, а в результате референдумов о целесообразности их существования или принятия специальных законов, регламентировавших их деятельность.

Такая правовая процедура не соблюдалась при созыве Борисом Ельциным конституционного совещания в 1993-м. К тому же, в отличие от латиноамериканских образцов, оно создавалось без прямых выборов. А для того, чтобы утвердить принятую им конституцию, потребовался расстрел российского парламента в 1993-м. Кроме того, в России принятие основного закона привело лишь к перевыборам парламента, но не президента, хотя практически везде в мире принятие новых конституций таким способом означало проведение новых выборов всех властных институтов.

Как видим на российском примере, параллельное существование конституционного собрания и парламента взрывоопасно. В развитых демократиях прецедентов подобного сосуществования в последние два века не наблюдалось. Напротив, во многих случаях конституционные собрания выполняли и чисто парламентские функции, например, принимали законы.

Особняком стоит опыт США. Однако не забудем, что речь идет еще о XVIII веке, когда в стране не было прямых выборов высших органов власти. Там конституционный конвент существовал параллельно с тогдашним парламентом страны — конгрессом конфедерации. Однако конфликтов не возникало, ибо конвент и был созван этим конгрессом. Правда, его задачей было внести поправки к действующему конституционному акту страны — статьям конфедерации. А он взял и написал новую конституцию, уже федеративного государства. Но последнее слово в итоге было не за конгрессом и конвентом, а за штатами. Лишь когда все они ратифицировали конституцию, она вступила в действие.

Подобная ратификация будет посложней, чем утверждение конституции на референдуме. Кстати, одобрение на референдуме прошло немало конституций, выработанных как конституционными собраниями, так и парламентами. Но немало обошлись и без такой процедуры. Каких-либо общеевропейских или общемировых традиций в этом плане нет.

А вот главная традиция европейского опыта последних десятилетий или даже веков очевидна — конституционное собрание не может появиться в стране, где есть демократически избранный парламент, а может лишь предшествовать его возникновению. Где такой парламент есть, он и принимает конституцию без всяких собраний (примеры последних десятилетий в Западной Европе — Швеция, Финляндия, Бельгия, Швейцария, Испания, Греция, а также Нидерланды, где редакция конституции, одобренная в 1983-м, фактически является новым основным законом), а затем может вынести ее на референдум.

Там же, где в Европе были конституционные собрания, избранные представители (избрание проводилось, как правило, на прямых общенародных выборах, лишь в ФРГ делегатов избирали земельные парламенты) никак не ограничивались в дальнейшей карьере. Они впоследствии становились парламентариями, получали министерские и другие важные государственные посты. Европейская демократическая логика очевидна — зачем создавать искусственные ограничения для людей, получивших народное доверие: ведь работающая демократическая система имеет в случае необходимости все возможности убрать их из властных кресел.

Возможно, где-то в Латинской Америке и были прецеденты, когда в конституционное собрание избирались депутаты один раз. Однако, думаем, что такая модель не более целесообразна, чем переименование СНБО или другого властного органа в хунту.

Чем хороши «одноразовые» депутаты?

Нет, мы не идеализируем украинский парламент. Он нередко принимал и принимает неумные решения, а порой решения, выгодные узкому кругу лиц. Но мысль о том, что парламент всегда будет писать Конституцию под себя — это чистый бред. Доказательство — украинский Основной Закон 1996-го, давший президенту полномочия, несравнимые с полномочиями европейских глав держав. Верховной Раде такие полномочия были никак не нужны, но случившееся вполне закономерно, ибо кто-то из депутатов боялся возможности разгона парламента президентом, а кто-то связывал свое будущее с исполнительной властью, а потому президентские инициативы лоббировал.

Но хотя украинский парламент вполне способен принять несовершенную Конституцию, какие основания считать, что конституционное собрание примет принципиально лучшую?

Но сначала о возможном механизме комплектования конституционного собрания. Невозможно всерьез говорить о том, что оно должно состоять из профессионалов-юристов, делегированных властными структурами. Это явно противоречит принципам демократии. И ясно, что такие делегаты в наших условиях будут использовать свой профессионализм исключительно для того, чтобы обернуть в красивую обертку пожелания тех, кто их делегировал.

Идея конституционного собрания как всенародно избранного органа кажется на первый взгляд более привлекательной. Правда, отметим сразу, что такие выборы будут отмечены низкой явкой, ибо в общественном сознании будут выглядеть менее важными, чем парламентские. Но поскольку в собрание не будут избираться члены парламента, а тем более — предполагается избрание «одноразовых» депутатов, которым будет затем запрещена политическая карьера, в списке кандидатов окажется маловато известных людей, а это еще усугубит нужную явку.

Но низкую по естественным причинам явку постараются искусственно увеличить, чтобы собрание не казалось сомнительно легитимным. Значит, вероятность фальсификаций только возрастет. Если же члены собрания будут избираться косвенными выборами — голосами депутатов местных советов — его легитимность будет выглядеть еще сомнительней. И потому, что выборы будут без участия народа, и потому, что говорить о широком доверии местной власти не приходится.

Теперь о качестве работы. Да, такое собрание вряд ли будет писать Конституцию под членов нынешней Верховной Рады. Но это не значит, что оно будет способно написать хороший Основной Закон. Избранное без дальнейших ограничений для своих членов собрание будет иметь все недостатки существующей Рады, но при этом не будет иметь достаточно опытных политиков. Вдобавок оно будет обладать, хотя и в несколько меньшей мере, теми же недостатками, какими обладает собрание «одноразовых» депутатов.

На том, как «одноразовость» депутатов будет играть против качества ассамблеи, надо остановиться отдельно. Коль для таких депутатов это будет единственная в жизни, ограниченная во времени, возможность побыть во власти, то во многих проснутся невиданные даже для Украины коррупционные аппетиты — постараться хапнуть так, чтоб на всю оставшуюся жизнь хватило. И всегда найдутся те, кто эти аппетиты постарается удовлетворить. Не обязательно наличностью. Можно потом предоставить непыльное и доходное место: ведь у нас говорят лишь о запрете политической карьеры членам конституционного собрания, но никто не заикается о том, что им надо в дальнейшем запретить любую деятельность, предоставив огромную пожизненную пенсию.

В то же время те, кто не сможет конвертировать свою роль в собрании в будущие блага, будет думать прежде всего о том, сохранится ли прежняя работа, когда завершится «одноразовое» депутатство, или им придется расплачиваться за искреннюю позицию. Для тех, кто получает деньги из бюджета, эти раздумья будут особо актуальны.

Итак, объективно конституционное собрание будет не просто иметь все недостатки нынешнего парламента, но и обладать многими из них в более концентрированном виде — прежде всего коррумпированностью и трусостью.

Мы, безусловно, признаем, что из-за закономерного недовольства парламентом многие люди, особо не задумываясь, инстинктивно готовы поддержать идею созыва конституционного собрания. Однако уверен, что их позиция существенно изменится, если задать им простой вопрос: «Почему это собрание будет принципиально лучше Верховной Рады, если оно будет избрано тем же самым украинским народом?»

Ведь в чем заключается невысказанная сущность идеи конституционного собрания — в том, что украинский народ не способен всенародным голосованием избрать парламент, который способен принять хорошую Конституцию. Другие европейские народы могут, а вот украинский — не может.

Но если мы соглашаемся с таким тезисом, то логически возникает вопрос: а если у нас парламент органически не способен принять Конституцию, то почему он в состоянии грамотно принимать законы (а не писать их под себя)? Может, и от этого надо освободить Верховную Раду и заменить ее специализированными ассамблеями? Одни будут принимать законы экономические, другие гуманитарные, третьи договоры ратифицировать — и почему-то руководствуясь исключительно государственными, а не личными интересами.

Также возникает еще один вопрос. Если народ не способен избрать полноценный парламент, то может ли он избрать лишенные этих недостатков структуры — и то же конституционное собрание, и местные советы, и мэров, и, наконец, президента? На такой вопрос существует три варианта ответа.

Первый — в каждом из упомянутых случаев выбор оказывается не лишенным недостатков, поскольку наши политики лишь отражают наше общество. Второй — во время всех выборов, кроме парламентских, на народ нисходит откровение, позволяющее ему наилучшим образом изъявить свою волю, и ярче всего это откровение нисходит, когда избирают президента. Третий — парламент Украине вообще не нужен, поскольку он объективно предрасполагает его членов к таким грехам, какими другие органы власти не наделяют.

В Европе давно даны ответы на подобные вопросы. Там понимают, что у народа нет иного способа осуществлять власть, чем посредством периодически избираемых прямым голосованием своих представителей, то есть депутатов парламента. Разумеется, никто не считает, что и депутаты, и парламенты в целом являются образцами совершенства.

Но предполагается, что демократический механизм выборов позволит быстро подкорректировать хотя бы самые явные из этих недостатков. Ну а даже если недостатки повторяются — что ж, как говорил Черчилль, демократия — наихудшее правление, не считая всех остальных.

Поэтому в обход парламента Конституция не принимается, но для страховки от парламентских ошибок возможны такие способы, как референдум и принятие Основного Закона и поправок к нему двумя созывами парламента (парламент утверждает документ в первом чтении, самораспускается, а окончательный текст ставится на голосование после досрочных выборов).

Но образцом, похоже, становится не Европа, а Латинская Америка. И не в первый раз. Помнится, едва разогнав парламент, Виктор Ющенко ссылался на опыт Бразилии, где, дескать, наказали депутатов за переходы из фракции в фракцию. На самом же деле в Бразилии ничего подобного не было. А вот работа конституционных собраний в Боливии и Эквадоре в наши дни является реальностью. Но об этом нам не говорят.

Еще не успели или как-то неудобно сравнивать Украину с одними из беднейших по жизненному уровню странами Западного полушария? Или стесняются сказать, что в Эквадоре (а также 8 лет назад Венесуэле) народ сначала спросили на референдуме, нужно ли такое собрание, а уже после положительного ответа его созвали. В Боливии же конституционная ассамблея была созвана на основании закона, принятого парламентом.

Безусловно, распространенность конституционных собраний в Латинской Америке и достаточная популярность такой идеи у нас позволяют делать малоприятный вывод о фактической латиноамериканизации Украины. Однако при этом сходстве есть два существенных различия не в нашу пользу.

Во-первых, это убедительное правовое оформление созыва такого органа.

Во-вторых — это несравненно большая широта задач подобных ассамблей. Ведь принятые или разрабатываемые ими конституции задуманы как основа для радикальных социально-экономических преобразований, а корректировка полномочий структур власти в этом контексте выглядит в первую очередь средством для этих преобразований.

У нас же целесообразность переписывания Основного Закона конституционным собранием обосновывается лишь якобы существующей необходимостью перераспределить полномочия между ветвями власти (читай — усилить полномочия президента).

Но задуманное для этого перераспределения конституционное собрание в украинских условиях может иметь далеко идущие малоприятные последствия, о которых, возможно, и не задумываются авторы идеи. На первом плане — делегитимация не только парламента, но и любых представительских органов с неизбежным снижением интереса в обществе и к парламентским, и к местным выборам. А работая на представление о том, что украинский народ не может избирать парламент, способный принять Конституцию, идея конституционного собрания потихоньку прививает обществу сомнение в целесообразности выборов вообще.

После такой прививки можно будет легко прийти к мысли о том, что в роли главы государства нам нужен не президент, а пожизненный гетман или же спецпредставитель ЕС (последнее наиболее логично вытекает из сомнений в возможности украинцев совершать правильный выбор).

Вот почему идея конституционного собрания является наиболее антидемократической из идей, распространенных в Украине.