Выбор территориального устройства государства предполагает, прежде всего, выбор модели баланса между ценностями свободы, справедливости и безопасности.
С началом новой сессии Верховной Рады и избранием председателя Конституционного Суда активизировались политические силы, выступающие за изменение государственного устройства. В частности, Партия регионов и СПУ заявили о создании специальной комиссии по доработке проекта изменений в Конституцию, расширяющего права местных советов. В лагере оппозиции подозревают, что таким образом антикризисная коалиция хочет ввести федерализм и развалить страну. Поскольку дискуссия вокруг будущих изменений в Конституции еще впереди, стоит разобраться, чем опасен и когда полезен федерализм.Вообще можно выделить три внешних фактора, которые влияют на выбор государства в пользу федеративного устройства.

Во-первых, институт федерализма является неотъемлемым элементом плюралистической демократической системы. В чистом виде он сформировался и был воплощен в англосаксонской политической традиции. До сих пор эталоном федерализма считаются Соединенные Штаты Америки, где единое государство было создано 13 штатами, а не наоборот, как, например, в современной России, где федерализм родился во многом по воле центрального руководства («берите столько суверенитета, сколько сможете»), а через 10 лет, также по воле верхушки, систематически уничтожается.

Во-вторых, федерализм является формой сохранения и обеспечения демократии, которая предусматривает передачу ряда прерогатив государства из бюрократического аппарата под контроль граждан. Причем происходит это в виде разграничения полномочий центральных органов власти и представительских органов, избранных населением определенной территории. Федерализм зачастую противопоставляют унитаризму. Это верно, если рассматривать данные понятия с точки зрения теории государственного права.

Однако в политическом смысле федеральное и унитарное государственное устройство в равной степени являются демократической альтернативой империи. Не случайно подавляющее большинство существующих федеративных государств были или метрополиями, или колониями великих империй XVI-XX веков. Таким образом создатели новых республик желали предупредить новые попытки узурпации власти. В этом отношении вопрос о федерализме возникал и в Украине. В частности, тему федерализма поднимал в 1990-1991 гг. лидер Народного руха Вячеслав Чорновил. Однако боязнь дезинтеграции на фоне процессов, происходящих в Югославии, на Кавказе и в соседней Молдове, заставила украинских политиков категорически отказаться от этой идеи.

В-третьих, к выбору федеративного устройства стимулирует элиты и геополитический фактор — размеры государства. Все территориально крупные страны имеют федеративное устройство или предусматривают статус автономии для отдаленных от центра территорий. Геополитика сыграла роль и в появлении на карте Украины Автономной Республики Крым: Киев пошел на экономические уступки местным элитам, чтобы закрыть тему политического самоопределения полуострова. Тем не менее существует еще один фактор, который может оказаться сильнее всех вышеперечисленных. Речь идет о существовании линий разделения общества, совпадающих с формальными административными или реальными региональными границами. В этом случае федерализм становится обоюдоострым оружием: из инструмента защиты прав меньшинства он может превратиться в фактор дезинтеграции страны.

Именно об этой угрозе говорил Президент, категорически настаивая, что тема федерализма в Украине не может быть предметом политической игры: «Это порождение политических сил, эти спекуляции поддерживаются не только в определенных политических центрах Украины, которым аплодируют в некоторых частях мира. Поэтому нужно дать ответ раз и навсегда, что федерализм — это слово проклято в Украине, это очень важно сказать лидерам политических сил парламента. Показать, что мы умыли руки, что мы больше не затрагиваем этой ужасной для украинской наций темы. Мы хотим видеть Украину целостной, не разделенной на границы — сначала федеральные, а потом другие. Это позиция принципиальная». Президент прав по существу, иначе при отсутствии консенсуса элит вместо выбора адекватной региональным проблемам формы децентрализации власти, в том числе и элементов федерализма, Украина получит еще одну искусственно созданную конституционную проблему.

В этом отношении показателен пример устройства Австрии между двумя мировыми войнами. Принципы федерализма в Конституции были закреплены по настоянию католической партии, тогда как социалисты настаивали на унитарном устройстве. Однако после семи лет правления, в 1929 году, католики предпринимают ряд попыток упразднить федерализм. На его защиту уже встают социалисты, видя в этом попытку католиков оттеснить их из власти, особенно в Вене. После войны католики вернулись на прежние позиции защиты федерализма, побаиваясь потери власти перед растущей популярностью левых. Тем не менее федерализм в Австрии работает, поскольку и левые, и правые не ставят под сомнение вопрос единства страны и никто даже не подумает мобилизировать электорат призывами «воссоединиться», например, с соседней Германией.

Что касается экономического аспекта федерализма, то в этом случае заслуживает внимания пример немецкой федерации. На самом деле предоставления регионам расширенных полномочий в бюджетной сфере недостаточно для налаживания работающей федеративной системы. В Конституции ФРГ зафиксирована и на деле проводится политика выравнивания экономических возможностей регионов. Ни одна из украинских сил не поднимала этот вопрос на уровень внесения изменений в украинскую Конституцию. Наоборот, согласно политической традиции нашей страны, если появляются излишки доходов, то их перераспределяют или в пользу тех регионов, с которыми министров связывают «кровные узы», или в пользу тех, кто больше бастует и больше требует, а не тем, кто реально нуждается в дополнительных средствах.

Другая важная сторона федерализма связана с ответами на вопрос: способствует ли федеративное устройство в данном случае повышению участия граждан в политической жизни и консолидации политической нации в стране? Многие специалисты в сфере политической теории и сравнительной политологии отмечают, что федерализм можно рассматривать и как понуждение к обособлению, и как средство для создания более привлекательных условий для желающих отделиться, удовлетворив в пределах федеративного государства определенные культурные или какие-то другие потребности.

Так, для уменьшения угрозы сепаратизма Канада, Италия и Испания пошли на предоставление более широкой автономии тем регионам, которые стремились отделиться. Правда, стоит отметить, что в этих случаях расширение прав автономий сработало на укрепление государства еще и потому, что по сравнению с полным отделением и образованием нового государства она давала больше выгод и требовала меньших усилий со стороны местного населения. Если же внешнее давление или определенная дискриминация нивелировали бы достижения автономного статуса, то такой шаг мог бы стать фатальным для единства государственного организма.

Упомянутые аргументы в пользу федерализма являются, в сущности, аргументами в пользу децентрализации. Если отталкиваться от классификации типов централизации, предложенной японским исследователем Ивасаки Микико (университет Цукуба), можно говорить о политической децентрализации, административной децентрализации и деконцентрации власти. Поскольку деконцентрация власти в Украине существует в виде взаимоотношений между правительством и местными госадминистрациями, необходимо остановиться на рассмотрении политической и административной децентрализации.

В случае политической децентрализации местное самоуправление осуществляется на основании местных конституций, а взаимоотношения между центром и регионами строятся на принципе равноправности. Таким территориальным единицам присуща финансовая независимость, а руководители местной власти избираются прямо на местных выборах. Наоборот, административная децентрализация предусматривает, что правовые основы местного самоуправления определяет центральное правительство. При этом принципы региональной автономии закреплены в Конституции или законах, принятых особой процедурой (на референдуме). В данном случае центральное правительство может изменять объем полномочий местных органов, а наравне с избранными руководителями местной власти работают назначенные из центра чиновники, выполняющие функции контроля.

Использование первой модели, учитывая позитивный исторический опыт, способствует более рациональному и справедливому распределению местных ресурсов на удовлетворение интересов развития регионов. Доказательством тому является пример эффективно работающей федеральной системы Германии, несмотря на то, что ее навязали стране после окончания Второй мировой войны. Недостатком политической децентрализации является замедление политического процесса принятия решений. В украинских условиях это может негативно сказаться на проведении центральной властью реформ общенационального значения (налоговой, пенсионной, тарифной и других).

Тем не менее для Украины важнейшими преимуществами федерализма могли бы стать приближение власти к народу, что способствовало бы укреплению гражданского общества, и недопущение концентрации власти. Вместе с тем приходится констатировать, что местные советы в нынешнем состоянии, тем более после введения пропорциональной системы выборов по закрытым партийным спискам и ликвидации процедуры отзыва депутатов, в случае децентрализации превратятся в филиалы региональных финансово-промышленных групп. Развитие территориальных общин в таком случае будет напрямую зависеть от бизнес-планов ФПГ.

Что касается вопроса необходимости выбора между унитаризмом и федерализмом, то до 2004 года он практически не стоял на повестке дня «высокой» украинской политики. Другое дело, оппозиция в виде СПУ, БЮТа и даже «Нашей Украины» с 2002-го по 2004 год отстаивала идеи децентрализации и деконцентрации исполнительной власти, предлагала передать большинство функций местных госадминистраций, являвшихся микрокопиями ненавистной Администрации Президента, в руки местных советов. Венцом усилий оппозиции стал проект изменений в Конституцию №3207-1. Однако как только оппозиция стала властью, часть ее — «Наша Украина» — предложила реализовать административно-территориальную реформу, предусматривающую административную децентрализацию без ликвидации президентской вертикали МГА.

Более мощной по размаху и последствиям стала кампания пропаганды федерализма, вспыхнувшая в восточных областях страны в результате неприятия местной элитой поражения их ставленника на президентских выборах. На протяжении 2005—2006 гг. движение эволюционировало в двух направлениях. Верхушка Партии регионов акцент делает на так называемом бюджетном федерализме, который, скорее, является децентрализацией бюджетных полномочий от центра к регионам. В то же время, в апреле-июне 2006-го под влиянием федералистского движения произошли более интересные события: предоставление местными советами Донецка, Луганска, Харькова, Севастополя, Днепропетровска русскому языку статуса регионального или официального. Не исключено, что, несмотря на неконституционность действий местных советов, тема статуса русского языка будет использована в дальнейшем как козырь в борьбе вокруг выбора форм политической и административной децентрализации.

В этом лингво-политическом контексте для Украины прежде всего интересен пример Бельгии, ставшей с 1993 года федерацией языковых общностей. Стоит отметить некоторую схожесть украинской и бельгийской ситуаций, особенно региональное совпадение доминирующих языковых групп с разным уровнем экономического развития. Как и Брюссель, столичный регион характеризуется двуязычием и высоким уровнем экономического развития, в политико-культурном смысле является интегратором страны.

Вместе с тем в Украине существует коренное отличие от бельгийской ситуации. По данным опросов Киевского международного института социологии, проводившихся на протяжении 1993—2003 гг., в нашей стране по состоянию на 2004 год существовало три основные этнолингвистические группы: украиноговорящие (45%), русскоговорящие (15%), билингвы (30%), которые делятся приблизительно поровну на тех, кто предпочитает в общении украинский язык, и тех, кто предпочитает русский, с небольшим перевесом в пользу последних. (Приблизительно 10% составляют говорящие на других языках. — Авт.) Билингвы практически во всех регионах являются второй по значению группой населения. Именно их позиция и есть решающей как в вопросе о предоставлении русскому языку статуса государственного, так и по поводу создания политико-административной автономии для защиты права на развитие родного языка. По большому счету, их интересы не учитывают ни существующая модель отношений «центр—регионы», ни предлагаемая Партией регионов концепция «языкового» или «бюджетного» федерализма.

Трудно также согласиться и с тем, что лоббируемый Партией регионов «федерализм» сродни европейскому регионализму, поскольку последний часто означает углубление трансграничного сотрудничества между субъектами разных государств и является проявлением и результатом более широкого процесса — социально-экономической интеграции в рамках Европейского Союза. Поэтому европейский регионализм если и появится в Украине, то только после получения членства в ЕС. Однако главная проблема в том, что политики ни в одном лагере не рассматривают федерализм как инструмент защиты или реализации языковых и других региональных прав граждан.

На самом деле он служит политическим инструментом давления на центральную власть, о чем не устает повторять Виктор Янукович: «Проблема эта не является острой сегодня. Она возникла во время и после прошлых президентских выборов исключительно как форма протеста значительной части украинского общества против непонимания и отбрасывания ее ценностей, ее моральных основ, ее способа мышления со стороны новой власти».

Одна из главных ошибок украинских политиков состоит в том, что они рассматривают федерализм как инструмент расширения компетенции местных элит, а не передачу власти гражданам, живущим в границах определенной административно-территориальной единицы. Кроме того, существуют опасения, что культурная, социально-экономическая и политическая автономия в наших условиях будет использована для подавления идентичности меньшинства, а не создания условий для поддержки культурного, языкового, экономического и политического многообразия.

Петр БУРКОВСКИЙ http://www.profil-ua.com/ WWW.UA-PRAVDA.COM